ลงชื่อในคำร้องขออนุญาตก่อสร้างไม่ครบ เจ้าหน้าที่มีสิทธิโต้แย้งหรือไม่

คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 5510/2545

โจทก์ฟ้องว่า จำเลยดำรงตำแหน่งนายกเทศมนตรีเทศบาลเมืองกำแพงเพชร เป็นเจ้าพนักงานท้องถิ่นผู้มีอำนาจหน้าที่อนุญาตให้ปลูกสร้างบ้านเรือนหรือสิ่งปลูกสร้างในเขตเทศบาลเมืองกำแพงเพชร โจทก์และมารดาโจทก์ซึ่งถึงแก่กรรมแล้วมีชื่อถือกรรมสิทธิ์รวมในที่ดินโฉนดเลขที่ 20585 โจทก์ได้ยื่นคำขอต่อเจ้าพนักงานท้องถิ่น เพื่อขออนุญาตก่อสร้างอาคารพาณิชย์ลงบนที่ดินดังกล่าว แต่จำเลยไม่อนุญาตให้โจทก์ก่อสร้างโดยให้เหตุผลว่าที่ดินของโจทก์เป็นพื้นที่สีเขียวอ่อน ต้องห้ามปลูกสร้างอาคารที่อยู่อาศัยตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 63 (พ.ศ. 2532) ออกตามความในพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518 ซึ่งมีผลใช้บังคับถึงวันที่ 4 มิถุนายน 2539 ตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 211 (พ.ศ. 2538) โดยในขณะที่โจทก์ยื่นคำขออนุญาตก่อสร้างอาคารนั้น กฎกระทรวง ฉบับที่ 63 (พ.ศ. 2532) ไม่ปรากฏว่ามีการขายอายุการใช้บังคับออกไปแต่อย่างใด จึงไม่มีเหตุทางกฎหมายที่จำเลยจะไม่อนุญาตให้โจทก์ก่อสร้างอาคารตามคำขอ โจทก์ได้อุทธรณ์คำสั่งของจำเลยต่อคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ คณะกรรมการดังกล่าวได้วินิจฉัยยกอุทธรณ์ของโจทก์ ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ขอให้บังคับจำเลยมีคำสั่งอนุญาตให้โจทก์ก่อสร้างอาคารพาณิชย์ลงบนที่ดินโฉนดเลขที่ 20585 หากจำเลยไม่อนุญาตให้ถือเอาตามคำพิพากษาแทนการแสดงเจตนาของจำเลย

 

จำเลยให้การว่า การขออนุญาตก่อสร้างอาคารพาณิชย์ของโจทก์เป็นการขออนุญาตก่อสร้างที่จำเลยมิอาจออกใบอนุญาตให้ได้เพราะเป็นที่ดินติดบริเวณสวนสิริจิตอุทยาน อันเป็นสวนสาธารณะของเทศบาลเมืองกำแพงเพชรที่จัดไว้เป็นที่พักผ่อนหย่อนใจแก่ประชาชนทั่วไป ซึ่งเป็นที่ดินประเภทที่โล่งเพื่อนันทนาการและการรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมหรือเพื่อสาธารณประโยชน์ตามผังเมือง รวมที่ใช้บังคับโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ 63 (พ.ศ. 2532) ออกตามความในพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2518 และตามแผนผังแสดงการใช้ประโยชน์ที่ดินในอนาคตและโครงการคมนาคมและขนส่งและจากข้อกำหนดผังเมืองรวมเมืองกำแพงเพชร (ปรับปรุงครั้งที่ 1) ให้ใช้ประโยชน์เพื่อนันทนาการหรือเกี่ยวข้องกับนันทนาการ การรักษาคุณภาพ และคำขออนุญาตก่อสร้างอาคารของโจทก์ไม่ชอบ เนื่องจากที่ดินตามที่โจทก์ขออนุญาตก่อสร้างอาคารมีชื่อผู้ถือกรรมสิทธิ์รวม 2 คน แต่โจทก์ลงชื่อในคำขออนุญาตก่อสร้างอาคารเพียงคนเดียว โดยไม่ปรากฏหนังสือมอบอำนาจหรือหนังสือยินยอมของผู้ถือกรรมสิทธิ์รวมอีกคนหนึ่ง จึงไม่อาจออกใบอนุญาตให้ได้ขอให้ยกฟ้อง

 

ศาลชั้นต้นพิพากษาว่า คำสั่งของจำเลยที่ไม่อนุญาตให้โจทก์ก่อสร้างอาคารพาณิชย์ เป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย

 

จำเลยอุทธรณ์

 

ศาลอุทธรณ์ภาค 6 พิพากษากลับ ให้ยกฟ้องโจทก์

 

โจทก์ฎีกา

 

ศาลฎีกาคณะคดีปกครองวินิจฉัยว่า “ปัญหาที่ต้องวินิจฉัยตามฎีกาของโจทก์มีว่าคำสั่งของจำเลยที่ไม่อนุญาตให้โจทก์ก่อสร้างอาคารพาณิชย์บนที่ของโจทก์โฉนดเลขที่ 20585 ตำบลในเมือง อำเภอเมืองกำแพงเพชร จังหวัดกำแพงเพชร เป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ปัญหาดังกล่าวโจทก์ฎีกาว่า ที่ดินของโจทก์ที่ขออนุญาตก่อสร้างอาคาร ในขณะที่โจทก์ยื่นคำขออนุญาตไม่มีบทกฎหมายใดห้ามก่อสร้างไว้ โจทก์จึงมีสิทธิที่จะก่อสร้างอาคารได้ตามที่ขออนุญาต คำสั่งของจำเลยที่ไม่อนุญาตให้โจทก์ก่อสร้างอาคารจึงเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย จำเลยแก้ฎีกาในปัญหาที่โจทก์ฎีกาว่า บริเวณที่โจทก์ขออนุญาตก่อสร้างอาคารนั้น อยู่ในเขตที่ได้มีกฎกระทรวง ฉบับที่ 63 (พ.ศ. 2532) กำหนดให้เป็นพื้นที่สีเขียวอ่อน ซึ่งเป็นที่ดินประเภทที่โล่ง เพื่อนันทนาการและการรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม เมื่อพิจารณาตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 63 (พ.ศ. 2532) ตามเอกสารหมาย จ.4 ข้อ 1 ที่กำหนดว่า “กฎกระทรวงนี้ให้มีอายุห้าปี” ซึ่งตามหนังสือที่กรมการผังเมืองมีถึงโจทก์เอกสารหมาย จ.7 ระบุว่ากฎกระทรวง ฉบับที่ 63 (พ.ศ. 2532) มีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ 5 มิถุนายน 2532 ถึงวันที่ 4 มิถุนายน 2537 และมีการประกาศใช้กฎกระทรวง ฉบับที่ 169 (พ.ศ. 2537)และฉบับที่ 211 (พ.ศ. 2538) ขยายอายุการใช้บังคับกฎกระทรวง ฉบับที่ 63 (พ.ศ. 2532) ออกไปอีกฉบับละ 1 ปี รวม 2 ปี ซึ่งมีผลให้กฎกระทรวง ฉบับที่ 63 (พ.ศ. 2532) มีผลใช้บังคับถึงวันที่ 4 มิถุนายน 2539 โจทก์ยื่นคำขออนุญาตก่อสร้างอาคารบนที่ดินโฉนดเลขที่ 20585 เมื่อวันที่ 18 กุมภาพันธ์ 2540 การยื่นคำขอของโจทก์ดังกล่าวจึงเป็นการยื่นภายหลังจากที่กฎกระทรวง ฉบับที่ 63 (พ.ศ. 2532) สิ้นผลบังคับใช้ไปแล้ว พื้นที่บริเวณที่ดินของโจทก์ที่ขออนุญาตก่อสร้างอาคารจึงไม่มีกฎหมายใด ๆ กำหนดว่าที่ดินของโจทก์อยู่ในเขตพื้นที่สีเขียวอ่อน ซึ่งห้ามเจ้าของที่ดินก่อสร้างอาคาร หนังสือที่จำเลยแจ้งคำสั่งไม่อนุญาตให้โจทก์ก่อสร้างอาคารเอกสารหมาย จ.18 ก็มิได้ระบุว่าที่ดินที่โจทก์ขออนุญาตก่อสร้างอาคารตั้งอยู่ในเขตพื้นที่สีเขียวอ่อน คงอ้างแต่เพียงว่าไม่สามารถอนุญาตให้ก่อสร้างอาคารได้ จะอนุญาตได้ต่อเมื่อมีกฎกระทรวงใหม่ประกาศว่าที่ดินของโจทก์อยู่ในเขตพื้นที่ก่อสร้างอาคารได้เท่านั้น อันเป็นการยืนยันว่าในขณะที่โจทก์ยื่นคำขออนุญาตก่อสร้างอาคารจนกระทั่งจำเลยมีคำสั่งไม่อนุญาตให้โจทก์ก่อสร้างอาคารตามที่โจทก์ขอ ไม่มีกฎหมายห้ามก่อสร้างอาคารบนที่ดินของโจทก์ ฉะนั้นโจทก์ในฐานะเจ้าของกรรมสิทธิ์ในที่ดินย่อมมีสิทธิที่จะใช้สอยที่ดินของโจทก์ได้ จำเลยซึ่งเป็นเจ้าพนักงานท้องถิ่นจึงชอบที่จะอนุญาตให้โจทก์ก่อสร้างอาคารบนที่ดินของโจทก์หากโจทก์ได้ยื่นคำขออนุญาตก่อสร้างอาคารโดยถูกต้อง ส่วนที่ศาลอุทธรณ์ภาค 6 วินิจฉัยว่าคำขออนุญาตก่อสร้างอาคารตามเอกสารหมาย จ.5 ไม่เป็นไปตามเทศบัญญัติของเทศบาลเมืองกำแพงเพชร เรื่อง การควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ. 2500 เพราะคำขออนุญาตของเจ้าของที่ดินลงลายมือชื่อไม่ครบทุกคนนั้น เห็นว่า ตามโฉนดเลขที่ 20585 เอกสารหมาย จ.1 มีชื่อผู้ถือกรรมสิทธิ์รวม 2 คน คือโจทก์กับนางยมหิน มารดาโจทก์ แต่นางยมหินได้ถึงแก่กรรมเมื่อวันที่ 31 กรกฎาคม 2535 และโจทก์เป็นผู้จัดการมรดกของนางยมหินตามคำสั่งศาลชั้นต้นเอกสารหมาย จ.2 แม้โจทก์จะลงลายมือชื่อในฐานะผู้ขออนุญาตก่อสร้างอาคารเอกสารหมาย จ.5 โดยมิได้ระบุว่าลงชื่อในฐานะผู้จัดการมรดกของนางยมหินผู้ถือกรรมสิทธิ์รวมด้วยก็ตาม แต่จำเลยรับคำขอของโจทก์ไว้พิจารณาพร้อมทั้งสั่งให้โจทก์แก้ไขแบบและส่งหลักฐานเพิ่มเติมตามหนังสือเอกสารหมาย จ.13 โดยมิได้โต้แย้งว่า ผู้ขออนุญาตลงลายมือชื่อไม่ครบ แสดงว่าจำเลยมิได้ถือเรื่องเจ้าของที่ดินลงลายมือชื่อไม่ครบทุกคนเป็นสาระสำคัญ ทั้งเป็นเรื่องที่จำเลยสามารถสั่งให้โจทก์จัดการแก้ไขให้ถูกต้องได้ จำเลยจะอาศัยเหตุเพียงการลงลายมือชื่อไม่ครบออกคำสั่งไม่อนุญาตตามคำขอของโจทก์ โดยไม่ให้โอกาสแก่โจทก์ได้แก้ไขข้อบกพร่อง ซึ่งโจทก์ในฐานะผู้จัดการมรดกของนางยมหินสามารถแก้ไขข้อบกพร่องได้โดยง่าย ที่ศาลอุทธรณ์ภาค 6 พิพากษายกฟ้องโจทก์โดยอาศัยเหตุนี้ ศาลฎีกาไม่เห็นพ้องด้วย ฎีกาของโจทก์ฟังขึ้น”

 

พิพากษากลับ ให้บังคับคดีไปตามคำพิพากษาศาลชั้นต้น

สรุป

ตามหนังสือที่กรมการผังเมืองมีถึงโจทก์ระบุว่ากฎกระทรวง ฉบับที่ 63(พ.ศ. 2532) มีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ 5 มิถุนายน 2532 ถึงวันที่ 4 มิถุนายน 2537 และมีการประกาศใช้กฎกระทรวง ฉบับที่ 169(พ.ศ. 2537) และฉบับที่ 211 (พ.ศ. 2538) ขยายอายุการใช้บังคับกฎกระทรวง ฉบับที่ 63ฯ ออกไปอีกฉบับละ 1 ปี รวม 2 ปี ซึ่งมีผลใช้กฎกระทรวง ฉบับที่ 63ฯ มีผลใช้บังคับถึงวันที่ 4 มิถุนายน 2539 โจทก์ยื่นคำขออนุญาตก่อสร้างอาคารบนที่ดินโฉนดเลขที่ 20585 เมื่อวันที่ 18 กุมภาพันธ์ 2540 การยื่นคำขอของโจทก์จึงเป็นการยื่นภายหลังจากที่กฎกระทรวง ฉบับที่ 63ฯ สิ้นผลบังคับใช้ไปแล้ว พื้นที่บริเวณที่ดินของโจทก์ที่ขออนุญาตก่อสร้างอาคารจึงไม่มีกฎหมายใด ๆ กำหนดว่าที่ดินของโจทก์อยู่ในเขตพื้นที่สีเขียวอ่อน ซึ่งห้ามเจ้าของที่ดินก่อสร้างอาคาร โจทก์ในฐานะเจ้าของกรรมสิทธิ์ในที่ดินย่อมมีสิทธิที่จะใช้สอยที่ดินของโจทก์ได้ จำเลยซึ่งเป็นเจ้าพนักงานท้องถิ่นชอบที่จะอนุญาตให้โจทก์ก่อสร้างอาคารบนที่ดินของโจทก์ หากโจทก์ได้ยื่นคำขออนุญาตก่อสร้างอาคารโดยถูกต้อง

ตามโฉนดเลขที่ 20585 มีชื่อผู้ถือกรรมสิทธิ์รวม 2 คน คือ โจทก์กับ บ. ซึ่งเป็นมารดาโจทก์ แต่ บ. ได้ถึงแก่กรรมแล้ว และโจทก์เป็นผู้จัดการมรดกของ บ. แม้โจทก์จะลงลายมือชื่อในฐานะผู้ขออนุญาตก่อสร้างอาคาร โดยไม่ได้ระบุว่าลงชื่อในฐานะผู้จัดการมรดกของ บ. ผู้ถือกรรมสิทธิ์รวมด้วย แต่จำเลยรับคำขอของโจทก์ไว้พิจารณาพร้อมทั้งสั่งให้โจทก์แก้ไขแบบและส่งหลักฐานเพิ่มเติม โดยมิได้โต้แย้งว่าผู้ขออนุญาตลงลายมือชื่อไม่ครบ แสดงว่าจำเลยมิได้ถือเรื่องเจ้าของที่ดินลงลายมือชื่อไม่ครบทุกคนเป็นสาระสำคัญทั้งเป็นเรื่องที่จำเลยสามารถสั่งให้โจทก์จัดการแก้ไขให้ถูกต้อง จำเลยจะอาศัยเหตุนี้ออกคำสั่งไม่อนุญาตตามคำขอของโจทก์โดยไม่ให้โอกาสโจทก์แก้ไขข้อบกพร่องไม่ได้